El pasado 6 de agosto de 2013, fue promulgada en
República Dominicana la Ley No. 107-13, cuyo propósito básico es regular las
relaciones de los ciudadanos con la Administración Pública, principalmente, en
el marco del procedimiento administrativo.
No se trata, sin embargo, de una Ley de procedimiento
administrativo convencional. Es mucho más que ello: la Ley 107-13, establece
las bases jurídicas para centrar el Derecho administrativo en el ciudadano y
sus derechos fundamentales, a partir del derecho a la buena administración. Con
lo cual, no exageramos al decir que nos encontramos ante una de las leyes más
modernas en el Derecho administrativo comparado.
La Constitución de República Dominicana, de 2010, ya
establecía la necesidad de dictar una Ley con ese contenido. De conformidad con
su artículo 138, la Administración Pública debe regirse por los principios de
eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad
y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del
Estado. De acuerdo a su numeral 2, la Ley deberá regular al procedimiento a
través del cual deben producirse las resoluciones y actos administrativos,
garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que
establezca la Ley.
Como decíamos, la Ley Nº 107-13 reguló al
procedimiento administrativo, pero no sólo como un cauce de formación del acto
administrativo, sino como un cauce de la realización de la actividad
administrativa orientada al servicio de los ciudadanos. El considerando
cuarto de la Ley contiene, en este sentido, una premisa que deberá
marcar, sin duda, el signo del Derecho administrativo en República Dominicana:
“Que en un Estado Social y Democrático de Derecho los
ciudadanos no son súbditos, ni ciudadanos mudos, sino personas dotadas de
dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y señores del
interés general…”
Es decir, que en un todo de acuerdo con el artículo
138 constitucional, la Ley parte del principio conforme al cual el
procedimiento administrativo –y todo el Derecho administrativo- debe partir de
la centralidad del ciudadano. El considerando décimo segundo así lo
reitera:
“Que la redimensión de los derechos fundamentales de
las personas conlleva la inclusión dentro de los mismos de un derecho
fundamental a una buena administración, que no se manifiesta exclusivamente
para las garantías jurídicas de las personas, sino que se orienta
fundamentalmente en el aumento de la calidad de los servicios y actividades que
realiza la Administración Pública”
El Derecho administrativo, tradicionalmente, se ha
concebido desde el poder, el privilegio y la prerrogativa, con la predominancia
del acto administrativo. De allí que el procedimiento administrativo haya sido
considerado como una especie de “anexo” del acto administrativo. La evolución
del proceso de democratización del Derecho administrativo y la
progresiva protección internacional de los derechos humanos, han propuesto el
cambio del Derecho administrativo centrado en el poder, al Derecho
administrativo centrado en la persona, como ha estudiado el profesor Jaime
Rodríguez-Arana Muñoz.
A ese cambio responde la Ley Nº 107-13, que
precisamente, concibe al procedimiento administrativo no sólo como el cauce
formal del acto administrativo, sino como el cauce de realización del derecho a
la buena Administración y por ende, cauce de protección de los derechos
fundamentales del ciudadano.
Ámbito de aplicación
La Ley Nº 107-13 aplica, de esa manera, a la
Administración Pública con el sentido amplio que la expresión tiene en el
artículo 2. En concreto, la Ley regula los derechos y deberes de los ciudadanos
en sus relaciones con la Administración, lo cual abarca al procedimiento
administrativo, el acto administrativo y en general, los derechos del ciudadano
frente a la Administración. La regulación del procedimiento incluye normas de
simplificación y modernización de la Administración (artículo 1).
El derecho a la buena Administración
En sintonía con el Derecho Europeo, el artículo 4
reconoce el derecho a la buena Administración, que es más bien una especie de
“derecho-paraguas”, en tanto arropa a 32 derechos específicos de los
ciudadanos. El sentido general de la norma es que no basta que la
Administración Pública cumpla la Ley, pues además, debe exigirse que la
Administración oriente su actuación al servicio objetivo y efectivo a los
derechos fundamentales del ciudadano. Por lo tanto, el derecho a la buena
Administración debe interpretarse conjuntamente con los principios de la
Administración Pública enumerados en el artículo 3, entre los cuales destacamos
el derecho al servicio objetivo a las personas (numeral 2).
La centralidad del ciudadano encuentra en estas normas
un notable punto de apoyo, dentro del Derecho administrativo de República
Dominicana. Por ello, el procedimiento administrativo es el cauce de la
actividad administrativa orientada al servicio objetivo de los ciudadanos, y no
sólo el cauce previo al acto administrativo.
El acto administrativo
La Ley regula al acto administrativo, cuya definición
se asume en el artículo 8 en el doble sentido del criterio orgánico y
funcional. De acuerdo con la teoría general del acto administrativo, la Ley
regula además los requisitos de validez del acto así como su eficacia, a partir
de su presunción de validez reconocida en el artículo 10. De igual manera, la
Ley reconoce la estabilidad de los actos favorables y, por ende, dispone los
mecanismos de revisión en sede administrativa del acto administrativo. Se regula
con atención la declaratoria de lesividad (especial garantía de la
estabilidad reforzada de los actos favorables) y los recursos administrativos
(artículos 45 y siguientes).
Este régimen del acto administrativo debe ser
interpretado a partir de los principios generales de la Ley, a saber, el
derecho a la buena Administración y la centralidad del ciudadano. Ello fuerza a
una interpretación restrictiva de ciertas normas, como la referida a la
presunción de validez del acto, que en modo alguno debe ser concebida desde el
privilegio y la prerrogativa.
El procedimiento administrativo
La Ley regula varios procedimientos tipos, partiendo
del principio conforme al cual el procedimiento es de la reserva legal. Por
ello, la Administración, al ejercer sus competencias, siempre deberá seguir el
procedimiento legalmente establecido, sea en la Ley especial o, en ausencia de
ésta, en la Ley Nº 107-13 (artículo 15).
Así, se regulan los siguientes tipos de procedimiento: (i) el
procedimiento ordinario para el dictado de actos (artículos 22 y siguientes); (ii) el
procedimiento para dictar actos normativos (artículos 30 y siguientes); (iii) el
procedimiento administrativo arbitral (artículos 32 y siguientes) y el
procedimiento sancionador (artículo 35). Por supuesto, se encuentran también
los procedimientos de segundo grado, entre ellos, los iniciados con ocasión a
la interposición de recursos administrativos.
La regulación del procedimiento administrativo
arbitral merece especial cautela en su interpretación. En tal procedimiento
–artículo 32- la Administración lleva a cabo la función arbitral decidiendo
conflictos o controversias jurídicas entre ciudadanos. Aun cuando la nota
especial que la Ley coloca es en cuanto al reforzamiento del carácter
contradictorio de ese procedimiento, no debe perderse de vista que esa función
arbitral es, en realidad, instrumental a la realización del cometido
constitucional de la Administración, cual es el servicio a los ciudadanos
conforme al derecho a la buena Administración. Con ello, la función arbitral no
debe implicar la “administrativización” de asuntos que han de cae dentro del
ámbito del Poder Judicial, en resguardo del principio de separación de poderes.
La novedosa regulación del silencio administrativo
Destaca la novedosa regulación del silencio
administrativo en el artículo 28, parágrafo II. Como es sabido, el silencio
administrativo surge, históricamente, para atenuar el dogma del acto previo en
el marco de la concepción objetiva e impugnatoria de la justicia administrativa.
Así, el silencio administrativo permite que, en ausencia de respuesta a la
previa petición administrativa –en el procedimiento de primer o segundo grado-
el interesado pueda ejercer los recursos siguientes, considerándose negada la
petición formulada.
Tal visión no es compatible con el Derecho
administrativo centrado en el ciudadano. Así, el acceso a la justicia
administrativa no puede limitarse a la existencia de un acto previo ni,
tampoco, a la figura del silencio. En realidad, si formulada una petición la
Administración no emite respuesta dentro del plazo de Ley, estaremos ante una
inactividad contraria a Derecho que, como tal, podrá ser controlada
directamente por la justicia administrativa, sin necesidad de acudir a la
figura del silencio administrativo.
Tal es la solución del párrafo II del artículo 28 de
la Ley. De acuerdo con la norma, si la Administración no resuelve el
procedimiento dentro del plazo legalmente establecido, el interesado tendrá el
derecho a la tutela judicial efectiva directamente frente a la inactividad
administrativa. La eliminación del silencio administrativo como “presunción” de
decisión denegatoria es, a no dudarlo, una favorable novedad dentro del Derecho
administrativo.
José Miguel Valdez
Abogado avezado en derecho administrativo.-
